Transición Energética Justa: Comunidades indígenas como socias accionistas en proyectos de energía renovable en América Latina.

Por Juan Dumas

Representantes de la Comunidad Mapuche Millaqueo y Meliquina analizan puntos claves de un MoU (2018) para desarrollar juntos ANTU 1, nuestro proyecto de energía renovable. La reunión tiene lugar en el salón de la comunidad. La conversación se desarrolla mientras se toma “mate”, una bebida tradicional en Argentina que es compartida alrededor de la sala.

Los países de América Latina y el Caribe (LAC) se han comprometido a llevar adelante una transición hacia una economía carbono-neutral para el año 2050. ¿Podrán lograrlo sin dejar a nadie atrás? Es poco probable, si los modelos de negocios no cambian.

Se necesitará una inversión anual de 700 mil millones de dólares para reducir las emisiones del sector energético y sus usos finales, así como de la agricultura, el sector forestal y otros usos del suelo. Sólo en el sector de energías limpias, la inversión debe aumentar casi cinco veces su nivel en 2022.

Mi experiencia trabajando en América Latina (y los esfuerzos crecientes en otras partes del mundo) sugiere que una parte sustancial de estas inversiones apuntará a tierras indígenas y campesinas, que albergan algunos de los mejores recursos de energía renovable del mundo. Los vientos que recorren los territorios de las comunidades Wayuu en el departamento de La Guajira, Colombia, podrían abastecer la demanda nacional total de energía del país. El potencial de energía solar en la zona también es significativo. Y el Istmo de Tehuantepec en México, habitado principalmente por comunidades Zapotecas, cuenta con recursos eólicos de clase mundial que atraen el interés de las mayores empresas energéticas del mundo.

Estas comunidades se encuentran frente a una oportunidad única para participar activamente en la transición energética, si pueden liderar y ser propietarias de proyectos de energía renovable en sus tierras. Estos proyectos desbloquearían una fuente vital de ingresos para transformar sus economías.

Modelos Exitosos a Seguir

Para comunidades con una historia de desconfianza y balances negativos puede parecer difícil o riesgoso embarcarse en grandes proyectos que requieren inversiones significativas. Pero este modelo ya ha demostrado ser exitoso en otras partes del mundo.

Desde 2012, en Canadá, las comunidades indígenas (Primeras Naciones y Métis) han adquirido y negociado opciones por casi 10 mil millones de dólares canadienses en proyectos energéticos y de aprovechamiento de recursos. En el sector de la energía limpia, la participación indígena, que incluye la propiedad exclusiva, la copropiedad o beneficios financieros directos, se ha documentado en 204 proyectos que superan un megavatio (1 MW) de capacidad instalada. La propiedad accionaria promedió el 32% en 2022 y continúa aumentando.

Este nuevo paradigma de colaboración comenzó con acuerdos visionarios firmados entre algunas Primeras Naciones y empresas en las décadas de 1990 y 2000 para construir nuevos proyectos hidroeléctricos, como Wawatay (1991), Twin Falls (2001) y Wuskwatim Hydro (2006). Ganó impulso a medida que los gobiernos provinciales introdujeron políticas para incentivar la participación accionaria indígena a finales de la década de 2000. Ontario lanzó un programa de garantías de préstamos a comunidades indígenas y un agregador de precio, mientras que Columbia Británica creó fondos de desarrollo de proyectos para las Primeras Naciones.

Estas comunidades han establecido corporaciones de desarrollo económico (EDC) como vehículos para allanar el camino de su participación comercial. El Canadian Council for Aboriginal Business (CCAB) estima que existen al menos 294 EDC en todo Canadá. En 2022, la Corporación de Desarrollo de las Six Nations of the Grand River produjo 42 millones de dólares canadienses en ingresos como resultado de su participación en la generación de energía y proyectos de transmisión, así como en otras empresas. La asociación de Henvey Inlet First Nation en partes iguales con Pattern Energy para construir y operar un proyecto eólico de 300 MW con una línea de transmisión de 100 km de extensión le genera hoy un ingreso anual estimado de 10 millones de dólares canadienses.

En Asia, Nepal está liderando un enfoque diferente. Este pequeño país del Himalaya ha invertido considerablemente en energía hidroeléctrica para superar los cortes de energía que lo afectaban. Ahora exporta excedentes de electricidad a India y espera cubrir una demanda externa de más de 10,000 MW en la próxima década. Para mejorar la participación comunitaria, se ofrecen acciones públicas locales a los residentes que viven cerca de los proyectos hidroeléctricos que son de propiedad del Estado.

La Autoridad de Energía de Nepal (NEA) experimentó primero con este modelo en su proyecto Chilime de 22 MW, ofreciendo inicialmente acciones a los trabajadores en 2005. Su  impresionante rendimiento llevó a las comunidades locales a exigir acceso a la misma oportunidad. Algunas movilizaciones y un caso judicial posterior llevaron a la empresa a ofrecer acciones a la población local por un total del 10% del capital del proyecto. Los nuevos accionistas recibieron dividendos al año siguiente.

Esta experiencia exitosa llevó a Nepal a enmendar su constitución para consagrar el derecho de las comunidades a invertir en proyectos públicos de aprovechamiento de recursos naturales. Las nuevas regulaciones limitaron el monto al 10% para proyectos hidroeléctricos. Para el año 2018, trece nuevos proyectos habían emitido acciones públicas locales, recaudando 10 millones de dólares. Y aunque la regulación no exige que los proyectos de propiedad privada ofrezcan acciones locales, los acuerdos entre la NEA y los promotores de los mayores proyectos hidroeléctricos de Nepal -Upper Karnali (900 MW), Arun 3 (900 MW) y Upper Trishuli (216 MW)- incluyen compromisos para hacerlo.

Patricio Zapata y miembros de su familia divirtiéndose en su patio. Patricio sirvió como Lonko (líder) de la Comunidad Mapuche Millaqueo por varios años y dejó su cargo en diciembre de 2023 para asumir la Presidencia de CLA NEHUEN ANTU, la sociedad vehículo creada para desarrollar ANTU 1.

La reforma de la política energética de Sudáfrica y su iniciativa emblemática, el Programa de Adquisición de Energía Renovable de Generadores Independientes (REI4P), ha sido elogiada internacionalmente por atraer inversiones privadas y transformar la matriz energética del país, reduciendo la dependencia del carbón. Para marzo de 2023, después de seis rondas competitivas de licitación, 97 proyectos de energía renovable con un total de 7GW de capacidad instalada habían alcanzado su cierre financiero, con un porcentaje de propiedad comunitaria promedio del 9% en total. El REI4P exige una participación accionaria de un mínimo de 2.5% -así como un objetivo del 5%- para todas las comunidades que estén ubicadas dentro de un radio de 50 km del proyecto. Dado que la mayoría de las empresas que participaron en las licitaciones establecieron fondos fiduciarios y aseguraron préstamos para financiar estas acciones con poca o nula participación comunitaria, este enfoque se inclina más hacia el beneficio compartido que hacia una genuina sociedad de negocios.

Cerrando la Brecha

En comparación con Canadá y Nepal, la región de LAC se encuentra entre 15 y 20 años atrasada.

La mayoría de los desarrolladores privados y públicos en la región aún siguen los patrones establecidos por la industria extractiva, considerando a las comunidades como un riesgo externo a gestionar y una fuente de costos improductivos. Para la mayoría de las empresas en LAC, la relación con las comunidades se centra principalmente en mecanismos de compensación y reparto de beneficios destinados a obtener una “licencia social” de operación para sus proyectos.

Este modelo coloca a las comunidades en el lado de los costos de la ecuación y, por lo tanto, no las integra como socias reales. Algunas comunidades aceptan estos beneficios y apoyan la construcción de proyectos en sus tierras. Sin embargo, las mejoras incrementales y temporales en sus medios de vida rara vez resultan en el impulso decisivo que necesitan para salir de sus economías de subsistencia.

Otras comunidades ya no encuentran aceptable este viejo modelo. Como resultado, muchos proyectos se han visto atrapados en ciclos de oposición social, intervención policial, violencia creciente y litigios. Esta fricción ha llevado a retrasos, sobrecostos, suspensiones e incluso cancelaciones. La Comisión Federal de Electricidad de México canceló el contrato de suministro de energía de Electricité de France para su proyecto eólico Gunaa Sicurá de 252 MW después de un fallo judicial en 2022 y del fracaso del proyecto para asegurar el apoyo de la comunidad. En 2023, Enel Green Power abandonó la construcción de Windpeshi, su proyecto eólico de 205 MW en La Guajira, en Colombia, debido a la persistente oposición de la comunidad.

A medida que aumenta la oposición comunitaria, se desacelera el despliegue de recursos financieros necesarios para la transición energética en la región. Es un desafío que se extiende más allá de la generación y transmisión de energía. La región de LAC alberga vastas reservas de minerales críticos para la transición energética, particularmente litio y cobre, muchos de los cuales se encuentran también en tierras indígenas.

Iniciativas en Curso

Para alinear mejor las necesidades comunitarias y los intereses de los inversionistas, algunas iniciativas incipientes han seguido los pasos de Canadá y comparten la riqueza en la fuente. La comunidad indígena Mapuche de Millaqueo en la Patagonia argentina se ha asociado con Meliquina y Sustentar Energía para desarrollar ANTÚ 1, un proyecto solar fotovoltaico de 18 MW, en sus tierras. Millaqueo posee una participación accionaria en Cla Nehuen Antu, la sociedad-vehículo establecida para desarrollar, construir y operar el proyecto.

Al principio, la comunidad era comprensiblemente escéptica. Sus interacciones anteriores con empresas privadas habían sido en su mayoría problemáticas e injustas. Construir confianza mutua requirió valentía y una clara voluntad de trabajar hombro a hombro para desarrollar el proyecto juntos desde cero. Desde que nos conocimos por primera vez, la comunidad ha estado involucrada en todas las etapas del proyecto, con total transparencia en cuanto a aspectos financieros, asuntos legales, gobernanza y diseño técnico. Hoy en día, la comunidad ocupa la Presidencia de Cla Nehuen Antu. Son un co-desarrollador activo del proyecto y lideran los esfuerzos de la empresa para obtener todas las licencias necesarias. Su participación se calcula en términos de mercado y se han establecido protecciones para evitar su dilución y mitigar riesgos financieros significativos. Cla Nehuen Antu se ha propuesto construir el proyecto en el cuarto trimestre de 2025.

El Ministerio de Energía de Chile también está promoviendo asociaciones entre empresas y comunidades para desarrollar proyectos de energía renovable de tamaño mediano y grande. A través de la capacitación y el apoyo técnico, el Ministerio está apoyando a las comunidades para que tomen decisiones informadas sobre proyectos de energía renovable en sus tierras. El Ministerio también sirve como enlace para facilitar conexiones entre comunidades y posibles socios comerciales, compradores de energía y financiadores.

Si bien son prometedoras, estas iniciativas aún no constituyen una tendencia. Si la región de LAC quiere transitar hacia la carbono-neutralidad al año 2050, es imperativo que las comunidades, la industria y los gobiernos adopten y adapten nuevos modelos de negocio que han sido probados con éxito en otras regiones. Estos esfuerzos ya han demostrado el potencial para convertir a la transición energética en una oportunidad real para las comunidades más vulnerables.

Juan Dumas es co-fundador y socio en Meliquina

Fuentes: Canadian Institute for Climate Choices; Center on Global Energy Policy at Columbia University; South Africa’s Independent Power Producers Procurement Programme (IPPPP); Indigenous Clean Energy; International Finance Corporation; MacDonald-Laurier Institute; McKinsey & Company; Meliquina; Smart Prosperity Institute.  

Este artículo fu publicado originalmente en marzo de 2024 en The New Security Beat, el blog del programa Environmental Change and Security del Centro Woodrow Wilson.
https://www.newsecuritybeat.org/2024/03/indigenous-partnerships-can-bring-progress-in-lac-energy-projects/